Rafael Correa en zijn olie

Sinds de verkiezing van Rafael Correa als president, waait er een andere wind door de Ecuadoriaanse politiek. Met slogans als “La Patria Ya Es De Todos” en verwijzingen naar het “Socialisme van de 21e eeuw” van maatje Hugo Chávez probeert Correa de harten te winnen van die Ecuadorianen die hun geloof in de politiek lang geleden verloren. Op Correa’s lijstje van verkiezingsbeloften prijken grootschalige verbeteringen op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid, justitie en burgerparticipatie.

Maar hoe betaalt hij de rekening van deze ambitieuze programma’s? Juist ja, door zichzelf beetje bij beetje de macht te geven over de enige melkkoe die Ecuador heeft: de duizenden olievaten die per dag uit de Ecaudoriaanse bodem worden gestampt.

 

In deze blog zal ik de Correa’s oliebeleid onder de loep nemen. Wat is de koers van Correa met betrekking tot de oliesector? Zijn het retorische luchtkastelen, of heeft hij daadwerkelijk hervormingen doorgevoerd sinds zijn verkiezing? Maar tenslotte: hoe speelde hij dat politiek voor elkaar?

 

De tendens om de winning van grondstoffen onder de controle van de staat te brengen om de staatskas te spekken, wordt in wetenschappelijke literatuur ook wel “resource nationalism” genoemd. De Ecuadoriaanse koers richting grondstof nationalisme is niet nieuw. Ook andere Zuid-Amerikaanse presidenten voeren een gelijksoortig beleid. In 2003 bijvoorbeeld nam Hugo Chávez de controle over PDVSA, de nationale oliemaatschappij van het olierijke Venezuela, waarmee hij naar hartenlust kon investeren in nationale en internationale ontwikkelingsprogramma’s (sommigen zullen zeggen: populariteit kopen). Ook Evo Morales besloot in 2005 alle Boliviaanse gasreservoirs te nationaliseren. In beide landen werden deze hervormingen doorgevoerd door charismatische leiders die breken met de “oude” politiek en gul zijn met sterk populistische en anti-neoliberalistische retoriek.

 

De charismatische Rafael Correa lijkt dezelfde strategie te volgen. Al tijdens zijn kandidaatschap in 2006 zette hij hoog in: hij beloofde het corrupte congres vol met oppositie te ontbinden en een nieuwe grondwet te schrijven. Om zijn belofte gracht bij te zetten, presenteerde hij geen kandidatenlijst voor de verkiezingen van congresleden die gelijk met zijn verkiezing werden gehouden. Deze risicovolle zet loonde: tijdens zijn presidentiële eed enkele maanden na de verkiezingen kon hij al rekenen op de steun van 70 procent van de bevolking. Met een dergelijke overweldigende meerderheid werden ook zijn referenda over de ontbinding van het congres en de goedkeuring van de nieuwe grondwet gesteund. Het kon niet stuk met zijn populariteit.

 

Met een korte blik op de recente geschiedenis van Ecuador, verwondert het niet dat een leider die verandering belooft en de oude politieke mores voorgoed achter zich wil laten zo veel populariteit geniet. Het begon allemaal in de jaren ’80, het decennium dat voor veel Latijns-Amerikaanse landen als ‘verloren decennium’ bekend staat.  Ook in Ecuador leidde economisch wanbeleid, een verwoestende aardbeving, grote afhankelijkheid van olie en sterk dalende olieprijzen tot een recessie. Gedurende de jaren ’90 en hield de rampspoed Ecuador echter nog in steeds zijn greep: El Niño richtte enorme schade aan, de bananenindustrie stortte geheel in en er werd een korte maar dure oorlog met Peru uitgevochten. Uiteindelijk raakte Ecuador in het begin van de 21 eeuw, ondanks de door het IMF en de Wereldbank geïntroduceerde neoliberalistische hervormingen, in een ernstige economische crisis. De inflatie steeg, de werkeloosheid steeg en de armoede verdubbelde bijna.

Tegelijkertijd met de economische crisis bevond het land zich in een politieke crisis. De economische malaise, de vele corruptie en niet werkende partijensysteem maakten dat er gedurende tien jaar, tien verschillende presidenten werden gekozen en weggestuurd. Sommigen hielden het enkele jaren uit, sommigen enkele uren: ze werden door het congres voor gek verklaard, door het leger afgezet of uit het presidentieel paleis verjaagd door een woedende mensenmassa. Uit polls tussen 1999 en 2005 bleek dat de bevolking er ondertussen klaar mee was: maar 7 procent nog vertrouwen had in de politiek en 8 procent zag zijn/haar persoonlijke toekomst nog positief in. Geen wonder dus dat vele hun heil ergens anders zochten en emigreerden naar de VS, Spanje of Italië.
 

Correa haakte in 2006 handig in op dit wantrouwen en de negatieve sentimenten over de politiek, die werd beheerst door altijd dezelfde “pelucones” (de verwende rijken die hun verkiezingsbeloften nooit nakwamen). Hij beloofde een einde te maken aan de oude disfunctionele instituties, de wijdverspreide corruptie en het land weer terug te geven aan de bevolking.

 

De eerste stap op weg naar een nieuw politiek was de nieuwe grondwet, die werd goedgekeurd in 2008. Wat betreft olie, maakte de grondwet de weg vrij voor meer presidentiële macht en controle over de oliesector. Artikel 261 stelt bijvoorbeeld vast dat ‘strategische sectoren’ van de economie waaronder de oliesector zullen worden beheerd door “empresas públicas”, publieke ondernemingen onder direct bewind van de uitvoerende macht. Artikel 408 bepaald bovendien dat het aandeel van de staat in de opbrengsten van private grondstofwinning minstens de helft is. En tenslotte bevat de grondwet een artikel die de uitvoerende macht de mogelijkheid geeft wetten die ‘urgent voor de nationale economie’ worden beschouwd met een versnelde procedure door het parlement te slepen.

 

Precies deze laatste wet kwam later goed van pas toen Correa een nieuwe “Ley de hidrocarburos” (wet m.b.t. fossiele brandstoffen) wilde doorvoeren. Deze wet bevatte groot aantal hervormingen met betrekking tot de mijnbouw en oliewinning in het land. Zich beroepend op het hierboven beschreven artikel van de constitutie, stuurde Correa deze nieuwe wet met urgentie naar het parlement voor goedkeuring. Het parlement had echter niet in de gaten dat er een verkorte reactietermijn bestond en miste simpelweg de deadline. Correa voerde zijn nieuwe wet ongewijzigd door, zonder toestemming van het parlement. Dit politieke spel typeert in mijn ogen Correa: hij speelt het spel slim en listig, maar totaal volgens de regels en daardoor valt hem niets te verwijten.

 

Eén van de doornen in het oog van Correa, waren de buitenlandse private ondernemingen die een goede bak geld verdienden aan de oliewinning in Ecuador. De nieuwe Ley de Hidrocarburos stelde hem dan ook in staat daar een einde aan te maken. De concessies aan buitenlandse bedrijven werden heronderhandelt en omgezet naar zogenaamde ‘service contracten’. Onder deze contracten vergoedt de overheid de kosten gemaakt voor exploratie en exploitatie door de buitenlandse bedrijven, maar houdt het de overheid zelf 100 procent van de winst. De bedrijven die niet instemmen, zullen worden onteigend. In een reactie toont Correa zich tevreden over de heronderhandelingen: “Hier in Ecuador regeren vanaf nu de overheid en het volk, niet de grote transnationale ondernemingen”.  Weer een stap dichter bij zijn gewenste grondstof nationalisme.

 

Een interessant onderdeel van de nieuwe wet is dat de oliewinst niet alleen binnen het land blijft, maar dat 12 procent van de winst zelfs binnen de regio waar de olie gewonnen wordt moet blijven. De lokale overheden, die echter nog niet bepaald vrij zijn van corruptie, zijn verantwoordelijk voor de investeringen van de gelden. Hiermee geeft Correa in op de eisen van lokale bewoners en inheemse volken, die lijden onder de gevolgen van oliewinning maar niets van de winst terug te zien. Hoe deze gelden precies geïnvesteerd zullen worden en of ze daadwerkelijk terecht zullen komen bij hen die het nodig hebben, blijft afwachten.

 

Dan is daar nog het staatsbedrijf, Petroecuador. Dit bedrijf werd in 1972 opgericht, maar heeft sinds haar oprichting al te kampen met inefficiëntie, onkundig personeel, corruptie en onvoldoende kapitaal om te investeren in exploratie en exploitatie van olievelden. Het bedrijf heeft dan ook nooit haar productiedoeleinden gehaald. In de jaren ’90, werden veel van de olievelden van Petroecuador in concessie gegeven aan multinationals. Onder Correa is het aandeel van Petroecuador in de olieproductie echter gegroeid van 35 procent naar 60 procent. Dit komt mede doordat de olievelden van private ondernemingen die niet instemden met de voorwaarden van de overheid bij Petroecuador werden ondergebracht.

 

De groeiende rol van Petroecuador in de oliesector gaf Correa des te meer reden om zijn politieke macht over het bedrijf te vergroten. Vlak na zijn aantreden ontsloeg Correa het management en een groot deel van de staff. Hij gaf de marine de leiding over het staatsbedrijf, zogenaamd voor een overgangsperiode van 2 jaar om inefficiëntie weg te werken en productie te verhogen.

Na deze transitieperiode verliet de marine het bedrijf, maar veranderde Correa de organisatiestructuur van het bedrijf zo dat hij een behoorlijke vinger in de pap kon houden. Het aantal leden van de raad van bestuur werd bijvoorbeeld gehalveerd naar drie leden, waardoor er meer macht is komen te liggen in de handen van een klein groepje bestuurders. Deze bestuurders zijn bovendien allemaal door de president benoemde overheidsbeambten, terwijl er voorheen ook niet-overheidsbeamten zoals vakbondsleden vertegenwoordigd waren. Tenslotte werd er door de nieuwe organisatiestructuur meer verantwoordelijkheden geconcentreerd in de raad van bestuur, vooral over de benoemingen van directeuren en managers. Door deze organisatiestructuur is de kans dat er behoorlijke ‘checks & balances’ plaatsvinden klein en ligt belangenverstrengeling op de loer.

De retoriek van Rafael Correa over Ecuador’s natuurlijke rijkdommen is geen luchtkasteel gebleven. Vanaf zijn verkiezing in 2006 heeft Correa zijn populariteit en presidentiële macht gebruikt om zijn controle over Ecuador’s olievoorraden te vergroten. Met de woorden van Ecuador’s president: “la patria ya es de todos”. Het vaderland is inderdaad van iedereen, maar toch vooral van Rafael Correa.